孔祥忠：對水泥行業(yè)“壓減過剩產能”政策的理解和執(zhí)行
發(fā)布時間2016-11-02 瀏覽次數(shù)： 9411 次
水泥行業(yè)的產能嚴重過剩阻礙著行業(yè)的結構調整和企業(yè)的效益企穩(wěn)，預計2016年末，水泥行業(yè)的實際熟料產能將達到21億噸，而“十三五”期間，年平均熟料需求預計13億噸，熟料產能的利用率僅62%。產業(yè)集中度方面，即使今年“兩材合并”、金隅收購冀東、華新拉法基瑞安合并，全國前10家大企業(yè)熟料的產業(yè)集中度僅占全國57%，而以省區(qū)市場劃分的區(qū)域市場集中度指標來考核，前2家主導企業(yè)熟料市場集中度達到70%以上的除了黑龍江省外，其余都沒達到。因此，“十三五”期間，水泥行業(yè)要實現(xiàn)化解產能嚴重過剩，關鍵是要去產能和提高區(qū)域市場集中度，也只有這樣，行業(yè)結構調整才能進行下去，企業(yè)效益才能穩(wěn)定。
今年5月，國辦發(fā)34文件對水泥行業(yè)明確要求完成“壓減過剩產能”任務，就“壓減過剩產能”，文件給出了四項措施：嚴禁新增產能、淘汰落后產能、推進聯(lián)合重組、推行錯峰生產。如何正確理解“壓減過剩產能”的政策，并在此基礎上盡快出臺符合市場規(guī)律的有可操作性的實施辦法或細則是當務之急，因為“十三五”的第一個年頭馬上就要過去了。否則，34號文件再好，也只是紙面文章，像過去涉及水泥行業(yè)化解產能過剩的38號文件、41號文件一樣，產能連年化解連年增長，項目嚴禁新建連年新建。行業(yè)結構調整的政策是一個體系，國辦發(fā)34文件是一個行業(yè)結構調整的綱領性文件，必須有具體的一系列的實施細則配套才能貫徹落實，行業(yè)政策不能只有一個大腦袋，而沒有手腳，如何操作？因此，正確理解“壓減過剩產能”政策，有助于我們水泥企業(yè)和政策制訂者更好地貫徹落實產業(yè)政策，尤其是企業(yè)領導人從政策發(fā)展層面去制訂和修正企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，指導企業(yè)的市場行為。
一、對“嚴禁新增產能“的理解與執(zhí)行
“嚴禁新增產能”應該包含以下內容：
第一是嚴禁新建水泥投資項目。新建項目不禁止，“壓減過剩產能”就無從談起。任何政府部門再核準或準入新建水泥投資項目都是在支持新增產能。嚴禁新增產能也應該包括“等量置換”政策。“等量置換”不是“壓減過剩產能”，實際“等量置換”政策執(zhí)行的結果多數(shù)是新增產能。
第二，以開展水泥窯協(xié)同處置名義新建熟料生產線也是新增產能，違背“壓減過剩產能”政策，任何水泥窯協(xié)同處置項目都必須利用現(xiàn)有的熟料生產線開展。
第三，嚴禁假借節(jié)能技術改造名義，采用更換或擴大水泥窯經、異地搬遷建設方式，大幅提高熟料產能。
第四，嚴禁和徹查采取“移花接木”手段，甚至假借煅燒非礦產品名義新建水泥窯項目。
第五，還要嚴禁地方政府隨便核準新建水泥粉磨站項目。3200多家水泥企業(yè)近2500家是水泥粉磨站，新增了水泥產能，加劇了市場無序競爭和產品質量隱患。
以上五種行為都是直接、間接、變相新增產能，是違背“壓減過剩產能”政策的。
執(zhí)行“嚴禁新增產能”政策必須做到三點：
一是各級政府部門不得核準任何形式的新增過剩產能的水泥投資項目，對造假項目要打假，對違規(guī)建設項目要清理公示；
二是水泥企業(yè)，尤其是大企業(yè)要帶頭執(zhí)行34號文件規(guī)定，不得再有投資新建水泥項目，將投資轉向市場整合、產業(yè)鏈延伸、節(jié)能減排、技術創(chuàng)新和境外市場開拓；
三是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用和重視社會輿論監(jiān)督。行業(yè)協(xié)會要將“不得違規(guī)投資新增產能項目”列入行業(yè)自律公約中，對違規(guī)建設項目，協(xié)會要聯(lián)合社會媒體進行曝光，支持政府部門嚴肅查處違規(guī)作假項目，支持對違規(guī)核準項目的政府部門和領導人進行行政問責。
嚴禁新增產能并不表示今后不能投資新建水泥項目，從世界水泥發(fā)展史來看，現(xiàn)在的窯外分解新型干法水泥技術至少可以延續(xù)20年以上，除非近期在水泥窯熱工理論上有重大突破，帶來更加節(jié)能和環(huán)保的技術變革，那就是新一輪的新技術取代落后技術的全面更新建設時期。
二、對“淘汰落后產能”的理解與執(zhí)行
“淘汰落后產能”途徑有兩個，一是通過市場競爭機制淘汰劣勢企業(yè)產能；二是通過政策引導使過剩產能退出市場。“落后產能”的概念應包含企業(yè)的生產技術落后和企業(yè)管理效益落后。淘汰的結果是實現(xiàn)“壓減過剩產能”。
現(xiàn)在的水泥企業(yè)除了生產線規(guī)模有大小之別，98%都是采用新型干法生產技術，要實現(xiàn)淘汰落后產能的措施有兩個：
一是制修訂省級水泥大氣污染排放標準和水泥產品能源消耗限額標準，在國標的基礎上，提升地方標準的各項指標，用嚴于國標的地方標準去考核企業(yè)，凡污染物排放不達標或超總量排污的企業(yè)，限期改造，超期不達標企業(yè)退出市場。這需要政府執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法。還有企業(yè)不符合國家標準《水泥工廠設計規(guī)范》，未“經國家或省級礦產資源主管部門批準的資源勘探報告（石灰石和硅鋁質原料）”，投產至今沒有自備礦山的企業(yè)也要限期退出。這叫依法依規(guī)淘汰落后產能。
二是支持在省、市或跨區(qū)內的水泥企業(yè)自愿組建“水泥投資管理公司”。以水泥投資管理公司作為承接34號文件要求的“聯(lián)合設立產業(yè)結構調整專項資金，專門用于獎補主動退出的產能”政策的載體。當一個省、市或跨區(qū)內的占熟料總產能80%以上的水泥企業(yè)聯(lián)合組建“水泥投資管理公司”后，地方政府完全可以將34文件中水泥行業(yè)“十三五”期間的目標任務交給該公司來牽頭完成，淘汰落后產能的指標可以在公司內帶頭實現(xiàn)，這是用市場化的手段落實產業(yè)政策，用市場化的手段解決市場問題。在政府支持企業(yè)“聯(lián)合設立產業(yè)結構調整專項資金，專門用于獎補主動退出的產能”政策引導下，由續(xù)存企業(yè)為退出企業(yè)買單，符合市場化的原則，這也許比政府制訂淘汰類工藝技術與裝備的產能政策要靈驗的多。
遼寧省辦公廳和內蒙古自治區(qū)辦公廳已分別在今年的8月和9月份下文，支持省區(qū)內水泥企業(yè)聯(lián)合組建“遼寧省水泥集團”、“內蒙古水泥集團”，以推動省區(qū)內水泥行業(yè)的結構調整，加快淘汰落后產能，提高區(qū)域市場集中度，改善省區(qū)水泥市場經營環(huán)境。在中國水泥協(xié)會推動下，正在籌建“山東省水泥投資管理公司”、“唐山市水泥投資管理公司”，作為行業(yè)協(xié)會推動行業(yè)結構調整的兩個創(chuàng)新試點，希望淘汰落后產能盡快見到實效。
要達到經濟合理的80%以上的熟料產能利用率，“十三五“期間，至少要淘汰4.75億噸以上的熟料產能。
三、對“推進聯(lián)合重組”的理解與執(zhí)行
推進企業(yè)聯(lián)合重組的目的是通過市場整合，提高產業(yè)集中度，從而達到優(yōu)化生產要素配置，優(yōu)化產能布局，主動壓減競爭乏力的過剩產能。重組后的重要衡量指標是集中度。
集中度是產業(yè)經濟學研究分析領域的一個重要概念。所查文獻給出的定義如下：1、生產集中度指數(shù)，一般以某一行業(yè)生產排名前4位的企業(yè)的銷售額占行業(yè)總的銷售額的比例來度量。2、產業(yè)集中度也叫市場集中度，是指市場上的某種行業(yè)內少數(shù)企業(yè)的生產量、銷售量、資產總額等方面對某一行業(yè)的支配程度，一般是用這幾家企業(yè)的某一指標占該行業(yè)總量的百分比來表示。集中度是作為反映市場競爭程度高低的最重要的指標。
鑒于“生產集中度”是以企業(yè)銷售額來計算，其數(shù)據(jù)統(tǒng)計有難度，更何況大企業(yè)集團銷售額中并非全是水泥產品，行業(yè)內一般不用“生產集中度”提法。根據(jù)中國水泥總產量大、企業(yè)數(shù)多、產品區(qū)域市場的特殊情況，中國水泥協(xié)會在做行業(yè)分析研究時習慣將行業(yè)集中度分為兩類：一是就全國而言，前10家大企業(yè)熟料產能之和占全國熟料總產能比重（CR10），稱作產業(yè)集中度或行業(yè)集中度（Industry concentration）；二是針對省級區(qū)域的前2-3家大企業(yè)的熟料產能之和占省區(qū)內熟料總產能比重（RCRn），稱作區(qū)域市場集中度（Regional market concentration）。
對于水泥行業(yè)來說，不論是產業(yè)集中度和區(qū)域市場集中度的提升都只能是建立在“嚴禁新增產能”的基礎上。大企業(yè)集團之間的整合帶來了產業(yè)集中度的提升，也是最終實現(xiàn)行業(yè)結構調整的目標。但是“區(qū)域市場集中度”的概念一直沒有引起政府和行業(yè)的重視，鑒于水泥產品的同質化和產品市場的區(qū)域化，“十三五”期間我們更應該注重以省市區(qū)劃分的區(qū)域市場集中度的提升。因為，大企業(yè)集團的整合重組短期內不能帶來行業(yè)效益明顯提升，企業(yè)的錯峰生產和停窯限產也很難長期維持效益穩(wěn)定，甚至是在一個省市內，多家大集團所屬的企業(yè)之間低價競爭更激烈。
推進企業(yè)兼并重組既要靠政府引導，也要靠市場合作。現(xiàn)階段，產業(yè)集中度的提升主要靠政府推動，像“兩材合并”、金隅收購冀東，今后還會有央企與地方國企的整合，這都涉及到跨地區(qū)的資本整合，難度較大。而省市區(qū)的區(qū)域市場集中度提升則完全可以市場化解決，建立省市區(qū)級的“水泥投資管理公司”可以很好地運作區(qū)域市場的整合，推進區(qū)域市場內的企業(yè)兼并重組，迅速提升區(qū)域市場集中度。當然，還可以創(chuàng)新兼并重組的模式，嘗試企業(yè)建產能置換、委托經營、相互參股等方式，已達到優(yōu)化市場布局，實現(xiàn)資源合理配置。
四、對“推行錯峰生產”的理解與執(zhí)行
水泥企業(yè)的錯峰生產是緩解污染物集中排放的環(huán)保舉措，本質上也是行業(yè)自律要求停窯限產行為的延續(xù)，是“壓減過剩產能”的好措施。錯峰生產已作為34號文件中“壓減過剩產能”的四項措施之一。2015年，2016年工信部和環(huán)保部以連續(xù)兩年下發(fā)文件，指導水泥企業(yè)錯峰生產，所以說，錯峰生產已經作為水泥行業(yè)的產業(yè)政策，必須貫徹執(zhí)行。
現(xiàn)在需要的是將水泥錯峰生產政策執(zhí)行常態(tài)化，需要政府在推行錯峰生產政策中對不執(zhí)行政策的企業(yè)和行為加大處罰，對執(zhí)行政策的企業(yè)給予鼓勵。既然錯峰生產已經作為水泥行業(yè)的產業(yè)政策，企業(yè)必須嚴格執(zhí)行政策，政府必須嚴格監(jiān)督執(zhí)行過程，各省市自治區(qū)的錯峰生產時間安排和相鄰省區(qū)的時間同步協(xié)調可以由省級協(xié)會之間協(xié)商一致，做到既保障停窯期間的產品市場供應，又維護彼此市場價格的相對穩(wěn)定。
各省市自治區(qū)水泥協(xié)會要組織企業(yè)積極落實錯峰生產計劃，協(xié)助政府主管部門做好市場監(jiān)督，還要主動協(xié)調和幫助解決在實行錯峰生產中出現(xiàn)的部分企業(yè)實際問題，如利用電石渣生產熟料的企業(yè)、連續(xù)處置城市垃圾、污泥和危廢的水泥企業(yè)等，將起到壓減過剩產能的錯峰生產政策落實到實處。
壓減過剩產能的過程就是在推進行業(yè)結構調整。在執(zhí)行行業(yè)政策過程中，我們已經習慣于等政府文件、等上級政策、等經驗推廣，但現(xiàn)實總讓人感覺似乎政策跟不上市場變化，體制改革與市場改革并不能同步，地方政府的一個“招商引資”政策就能讓一個行業(yè)的化解產能過剩任務流產。因此，我們的水泥大企業(yè)、行業(yè)協(xié)會在貫徹落實34號文件精神，完成壓減過剩產能目標任務時，不能光靠等政策，要創(chuàng)新思維大膽實踐，主動行動有所作為，在嚴禁新增產能方面帶頭停建新增產能項目，帶頭淘汰落后產能，積極推進市場整合，認真做好錯峰生產，為盡快實現(xiàn)行業(yè)結構調整和轉型升級做出表率。
